我国全面实施市场准入负面清单制度 非禁即入

经中共中央、国务院批准，国家发展改革委、商务部25日发布《市场准入负面清单（2018年版）》。这标志我国全面实施市场准入负面清单制度，负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

全面实施市场准入负面清单制度是党中央为加快完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署。

国家发改委有关负责人表示，这一重大制度创新，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，真正实现“非禁即入”；有利于激发市场主体活力，对各类市场主体一视同仁，实现规则平等、权利平等、机会平等；有利于政府加强事中事后监管；有利于推动相关审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，共151个事项、581条具体管理措施，与此前的试点版负面清单相比，事项减少了177项，具体管理措施减少了288条。

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其中，禁止准入类事项4项，分别是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定，《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目，以及“禁止违规开展金融相关经营活动”、“禁止违规开展互联网相关经营活动”。对于禁止类事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批。

许可准入类事项共147项，涉及国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项，《政府核准的投资项目目录》事项10项，《互联网市场准入禁止许可目录》事项6项，信用惩戒等其他事项3项。对于许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

2016年3月，我国制定《市场准入负面清单草案（试点版）》，在天津、上海、福建、广东四省市先行试点。2017年，试点范围扩大到15个省市。在认真总结试点经验基础上，形成了2018年版负面清单。

按照《意见》要求，《清单（2018年版）》将我国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容直接纳入，这将确保“全国一张单”的权威性与统一性，有助于各方面政策协调统筹。

一是将《产业结构调整指导目录》纳入清单。《清单（2018年版）》将产业结构调整指导目录中的“淘汰类项目”和“限制类项目”纳入。目前，发展改革委已经牵头启动《产业结构调整指导目录》全面修订工作，修订完成后，市场准入负面清单也将与其直接衔接。

二是将《政府核准的投资项目目录》纳入清单。将《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中，与清单相关的10个事项直接纳入《清单（2018年版）》许可类。

三是将《互联网行业市场准入禁止许可目录》纳入清单。该目录是按照《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）要求制定的，不再单独向社会公布，而是纳入《清单（2018年版）》统一公布。近年来，我国在互联网技术、产业、应用以及跨界融合等方面取得了成就显著，但新业态发展过程中，也面临着不少体制机制障碍。我们相信，对互联网领域采用负面清单模式管理，有利于构建开放包容环境，将有效激发市场主体活力，促进互联网行业健康蓬勃发展。

当前，我国对外资采取的是准入前国民待遇加负面清单的管理模式。

2018年6月，国家发展改革委、商务部对外发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。

国家发展改革委体改司司长徐善长介绍称，两个清单各有定位、功能不同。外商投资准入负面清单仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求，属于国民待遇的一部分。外商投资准入负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。

实行市场准入负面清单制度是一项系统工程，需要进一步建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批机制、事中事后监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、商事登记制度等。就做好市场准入负面清单制度全面实施工作看，需要健全完善“三个机制”。

一是建立清单信息公开机制。国家发展改革委已会同商务部初步建立市场准入负面清单信息公开机制，通过发展改革委门户网站等渠道，向社会公开《清单（2018年版）》有关内容信息，便于市场主体实时查询。下一步我们将会同各地区各部门，进一步丰富清单信息公开内容，不断提升市场准入政策透明度和负面清单使用便捷性。

二是建立清单动态调整机制。我们将按照有关工作安排，研究制定清单动态调整工作方案，明确和细化清单调整频次、方式、流程，探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制。通过动态调整机制进一步缩减清单事项，优化清单结构，推动市场准入不断放宽，增强清单事项的科学性、规范性和权威性。

三是完善与行政审批事项的衔接机制。各地区各部门要健全完善与市场准入负面清单制度相适应的审批体制，确保在清单之内的事项管得住、管得好，便利高效，确保清单之外无审批事项，实现各类市场主体依法平等进入清单以外的行业、领域、业务等。

徐善长司长表示，全面实施市场准入负面清单制度是党中央部署的一项重大改革任务，国际上确实没有可以参照的先例。在按照党中央、国务院的决策部署，国家发展改革委、商务部会同各地区各部门进行深入研究，主要从五个方面确立了这项改革的原则，即法治原则、安全原则、渐进原则、必要原则和公开原则作出了细化要求。

副司长万劲松称，为确保清单所列事项科学合理、合法有效，国家发展改革委、商务部会同各地区各有关部门对《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称《清单（试点版）》事项进行了全面梳理评估。列入清单的市场准入事项，其设立依据应符合《立法法》《行政许可法》等法律法规，不得与上位法存在冲突；不少管理措施因有关法律法规修订、“放管服”改革中取消、设立依据效力层级不足等原因从清单中删除。还有一些地方、部门提出的增列意见因为法律效力层级不足未被采纳。

值得注意的是，与试点版相比，2018年版首先增加了清单说明，其次优化清单结构，例如主清单不再逐条列出法律法规明令禁止的事项，具体相关法律措施以清单附件形式列出，便于市场主体参考；将对《产业结构调整指导目录》有修订调整的7条措施作为附件列出，其他措施不再逐条列出等。最后，新版本也进一步规范和缩减清单事项。

不仅如此，商务部条法司副巡视员叶军还表示，近年来，“放管服”改革力度很大，取消了一大批行政审批事项，列入《清单2018年版》的事项已经比《清单（试点版）》有所减少，市场准入门槛也不断降低。但是，列入清单的市场准入环节管理措施确实依然较多，进一步放宽市场准入的余地仍然很大，激发市场主体活力的空间依然很大。

新版本还强调了负面清单外不得对民企设置不合理或歧视性准入条件。发改委体改司司长徐善长称，下一步，国家发展改革委、商务部将会同各地区各有关部门，进一步清理清单之外针对市场准入环节的审批事项。在市场准入负面清单之外，不得对民营企业设置不合理或歧视性的准入条件，不得采取额外的准入管制措施。对于清单内的管理措施，要进一步明确审批条件和流程，对所有市场主体公平公正、一视同仁，减少自由裁量权，在市场准入、审批许可、投资经营等方面，打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，营造稳定公平透明可预期的营商环境。

考虑到我国地区发展差异大，因此《清单（2018年版）》专门增设了“地方性许可措施”栏目，将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且由省级人民政府根据《立法法》《行政许可法》按照相关的立法程序制定的地方性市场准入管理措施（目前共33条），进一步体现地区差异性，提升清单的完备性。这些措施在全国性管理措施中没有，是有关省份根据地方实际情况，通过地方立法程序设立、为地方所特有的，经过严格评估，将其列入地方性管理措施。

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