用公共预算管理好三级预算绩效

　　2019年的政府预算报告承诺“全面实施预算绩效管理，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。当前各级政府与预算单位正面临如何将这一承诺付诸预算管理实践，用以改进预算绩效的重大课题。为实现全过程和全覆盖，区分三级预算绩效并融入预算过程加以管理至关紧要。

　　管理预算总额绩效

　　预算绩效的第一个层级是预算总额绩效，即支出、收入、债务以及赤字或盈余总额的预算安排是否适当。预算总额的适当水平必须在预算准备阶段即被确定下来，不应拖延到预算审查和执行中。

　　预算总额绩效应设立两个二级绩效指标加以计量，这就是“目标充分性”和“财政可持续性”。前一个关注支出总量的预算安排对达成政策目标是否充分。纳入预算的政策目标有两个层次：政府整体的政策目标，比如经济增长和就业率；部门政策目标，比如环保政策的环境质量。预算总额绩效要求两类指标间的适当平衡。一方面，预算总额不能太少，以免影响目标的实现；另一方面也不能过多，否则将影响财政可持续性。

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　　目标充分性要求评估“究竟需要花多钱”。支出需求应以清晰明确的政策目标作为评估标准。举例来说，如果水污染治理的目标确定为“经过一年努力把当前的二级水质提高到一级水质”，即应测算相应的支出需求是多少。绩效管理要求瞄准预定的政策目标测算资金需求，体现目标导向的管理原则。

　　可持续性则要求评估“究竟有多少钱可花”，以此确定偿债能力是否能够得到保证。一般地讲，公共支出首先需要用来偿付到期的债务本息，其余部分才能用于公共服务交付和其他作用。如果后一部分的支出安排过多，留给偿债的资金就会出现不足，进而影响偿债能力。当政府或机构无力清偿到期债务时，便会导致财政上的不可持续性。

　　总额财政绩效因而关注两类绩效目标间的平衡，这就是目标充分性和财政可持续性。为此，改革预算准备程序很重要，焦点是财政部门应实时掌握两类信息：“需要花多少钱”以及“有多少钱可花”。前者聚焦支出需求的测算，主要由各支出机构负责；后者焦点收入预测，股票入门基础知识>，主要由财政部门负责。两类信息需要进行统筹平衡。这些工作应在预算准备的早期阶段即着手进行，并且在预算报告草案呈递本级人大审查前的至少一个月完成。总额预算绩效指标的建立、数据收集、计量和评估，应作为有效的技术方法用以支持这一筹划程序。

　　管理支出结构绩效

　　管理总额预算绩效应与管理支出结构绩效一并进行。支出结构绩效指支出优先性排序的合理性，通常应建立两个二级评价指标。首先是需求匹配度，关注支出安排是否充分反映社会公众对公共服务的需求强度。越是公众需求强烈的服务，越应作为支出安排的重点。公众得不到真正实惠的支出则应压缩至最低程度。因此，系统收集公众需求强度的绩效信息非常重要，这些信息应覆盖公共服务的数量、质量、成本、及时性、可得性和便利性。对低收入者或贫困人口尤其重要的基本公共服务，应优先加以评估，以使公共支出结构与重点的安排，能够最大限度地惠及社会底层人士。公共支出与服务的平等性应作为重要的绩效计量指标，支持支出结构绩效的评估和改进。

　　另一个二级指标是支出结构匹配度，用以评价支出结构的安排是否充分体现公共政策目标的重点和优先性。两者间的正确关系应予以清晰认知：政策优先性决定支出优先性，支出优先性应反映政策优先性。支出优先性偏离政策优先性的程度越高，表明支出结构绩效越差。内部优先性也很重要，这就是部门政策与政府整体政策间的一致性。相应地，部门内部的支出结构优先性，应与本级政府整体的支出结构相匹配。匹配程度越高，表明部门政策与政府整体政策间的一致性程度越高。部门政策应服从并支持政府整体政策。在实践中，许多部门与机构对部门政策的热心程度远高于政府整体政策，这种错误倾向应通过精心设计绩效评价指标予以纠正。

　　支出结构绩效也可采用简化方法加以评价，这就是“支出短板指数”和“支出冗余指数”。前者用以鉴别“雪中送炭不足”的程度，后者用以鉴别“锦上添花有余”的程度。支出结构的不合理集中反映在这两个方面。如果能够确定这两个方向上的支出总额，即可为优化调整支出结构提供宝贵的信息。但目前为止，这两类评价指标尚未建立起来，数据收集也远不充分。

　　管理支出使用绩效

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